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我國天然氣價格改革再度將無限期推遲


關鍵詞: 天然氣價格,改革推遲,能源價格

延宕六年的天然氣價格改革再度面臨無限期推遲。

兩三個月前,最新一版的天然氣價格改革方案草案已下發至中石油、中石化、中海油三大石油公司和相關行業專家處討論。目前處于小范圍征求意見階段,尚未上報至國務院。

“一般來說,每年二三季度是推行價格改革的最佳窗口期,估計今年趕不上了!敝袊痛髮W(北京)油氣產業發展研究中心副主任劉毅軍教授告訴記者,要想今年出臺價改方案,從宏觀經濟形勢看,十分困難。

多位業內專家表示,作為與企業營運和居民生活休戚相關的天然氣,不會選擇在通脹形勢嚴峻的當下貿然漲價。同時,電價改革呼聲頗高,其上調壓力和緊迫性高于天然氣,決策部門不可能允許數個能源調價方案一并推出。

從2005年國家發改委下發《關于改革天然氣出廠價格形成機制及近期適當提高天然氣出廠價格的通知》(下稱2756號文)時起,天然氣價格改革一直是 “雷聲大、雨點小”,不僅上游天然氣出廠價格的上調節奏緩慢且未能順利傳導至終端,在構建競爭性市場結構、理順天然氣出廠價格形成機制等方面也未見動作。

接近發改委的人士透露,天然氣價改方案已數易其稿,在出廠價定價方式上形成過近十種方案,每討論一次內容修改幅度都較大,先后有三種方案受到發改委價格司的青睞,前兩種因行業內爭議過大而放棄,后一種仍在研討中。

知情人士透露,天然氣價改方案數個版本的擬定皆由三大石油公司,尤其是中石油主導,而且總是暗無聲息地進行。該人士強調,當前的價改方案幾經變更,但仍體現了三大石油公司的利益,而在實際操作層面的制度設計,對政府的能力和智慧是個極大考驗。

“中國天然氣產業鏈的長期政府規制改革目標和實現目標的路線圖并不明確,已經引發認識上的混亂,并受到利益集團的過多侵蝕!眲⒁丬妼τ浾哒f。

價格爭議
  由政府唱主角的定價機制,直接導致國內外天然氣價格落差較大。中石油股份公司董事會高級助理秘書毛澤鋒介紹,目前,國產陸上天然氣價格僅為同熱值其他能源價格的三分之一左右,而國外天然氣價格占比則達到三分之二,前者仍有20%至30%上浮空間。

進口氣價格倒掛現象更為嚴重。毛澤鋒告訴記者,按目前國產氣價格和成本計算,企業可實現贏利,但進口氣卻是“進得越多、虧得越多”,例如中亞管道氣每立方米虧損達1元多。

三大石油公司要求上調天然氣出廠價格的意見書多次遞交至發改委,中石油甚至要求每三個月調整一次,然而政府行動步履遲緩。繼2007年提高工業用天然氣出廠基準價后,2010年5月31日,國家發改委終發布《關于提高國產陸上天然氣出廠基準價格的通知》,提高包括西氣東輸等在內的國產陸上天然氣出廠基準價格從230元/千立方米,至1155元/千立方米。

同時,取消大港、遼河和中原三個油氣田的價格“雙軌制”,將出廠基準價允許浮動的幅度統一改為上浮10%,下浮幅度不限,由供需雙方在此前提下協商確定具體價格。

此輪上游調價卻未能傳導至產業鏈下游。香港中華煤氣公司北京代表處首席代表劉杰告訴記者,由于地方政府的價格順調嚴重滯后,最快的城市也花費四個月時間將上升的購氣成本順延至終端售氣價格,慢的則拖延至今仍未調整。

新奧能源控股有限公司首席執行官張葉生亦表示,該公司受上游調價影響的26個城市中,民用天然氣價格只有60%真正實現了順價,仍有40%未見改變。

“我們做了很大努力,價格聽證也完成了,可2010年11月發改委突然下文不允許提價。今年春節之后又開始努力,都準備要提價了,結果4月份發改委又下一個文再次叫停!睆埲~生直言,這是導致該公司2010年毛利率下降的主因之一。

接近發改委人士透露,2010年8月,發改委曾內部發文至地方提醒盡快提價,但出于控制CPI和政府業績考慮,部分地方政府未予理睬。僅兩個多月后,控制物價指令即封閉了所有能源的漲價出口。

“既然都是政府定價,為什么上游漲了,偏偏就不讓下游順調呢?”劉杰指出,國內自成體系的天然氣定價機制亟待完善,否則將損害整個行業健康發展。

中國城市燃氣協會秘書長遲國敬對記者亦表示,能源價格變動遲滯并不適合能源發展需要,若長期摁著能源價格,勢必造成短缺。

方案更迭
  2756號文被業界視為天然氣價改的方向性文件。該文確立了“以機制改革為主、輔以價格上漲”的指導方針,并為改革天然氣出廠價格形成機制規定了市場化原則。

“但從受到政府決策部門關注的幾次定價方案看,天然氣價改并沒有朝著市場化方向前行,反而集中表達了壟斷央企的利益訴求!鼻笆鲋槿耸扛嬖V記者,2009年是價改方案呼之欲出的一年,數個價改草案連續推出,加權平均法和價格聯動機制先后受到國家發改委關注。

2009年7月,“三次加權平均法”進入決策部門視野,即以2010年為界,分別對存量氣、進口增量氣、國產增量氣加權平均后,計算出最后的天然氣市場價。由于涉及不同氣田和不同長輸管網,該草案最終的結果便是“一省一價”。

劉毅軍對此分析,東部地區等較早使用天然氣的所謂存量氣用戶將獲得既得利益,而天然氣發展明顯滯后的西部地區將承擔較大比例的高價進口氣。

三大石油公司內部亦出現意見分歧。記者了解到,除草案實際制定者中石油支持,中石化和中海油均表示反對。

鑒于自身市場份額小、長輸管網鋪設少、聯合調動能力弱等特點,中石化提出天然氣按區域市場定價,即不同氣源執行不同出廠價,加上管輸費用,來確定不同地區的基準門站價。而主要依賴進口液化天然氣(LNG)的中海油,則希望取消現行的交叉補貼機制(即國產氣利潤補貼進口氣虧損),明言不希望中石油憑借氣源優勢利用交叉補貼打壓其他公司。

中海油天然氣高級顧問趙秀光對記者說,若按此種定價方式,雖能消除同一個石油公司不同市場間的價格差異,卻帶來了同一個市場內不同石油公司間的價格差異,很可能引發惡性競爭。

知情人士說,此草案終因行業內部爭議過大而被束之高閣。幾個月后,“聯動機制”成為價改草案的核心內容!奥搫訖C制”,系指天然氣供應價格或管輸價格上漲,帶動使用價格同步上漲。同時,天然氣出廠價在加權平均基礎上,與原油、液化石油氣(LPG)和煤炭等替代能源進行聯動。

這一版方案基本沿襲了2756號文的“天然氣和替代能源掛鉤”機制,確定天然氣出廠基準價格每年調整一次,調整系數與原油、LPG和煤炭價格掛鉤,相鄰年度的價格調整幅度最大不超過8%。

該草案得到下游企業的普遍擁護。一位民營燃氣運營企業負責人說,若實現上下游價格聯動,對下游企業將產生正面影響,可保證其成本不會增加。

但是,業內專家對聯動實施的可能性抱有疑慮,他們認為,聯動的實質就是上游帶動,在天然氣資源尚不豐富、氣源和長輸管網高度集中壟斷的情況下,上下聯動相當于源頭說了算,仍需看三大石油公司的臉色。

事實亦如此,2005年至今,2756號文的“天然氣和替代能源掛鉤”機制從未真正執行。

知情人士透露,“聯動機制”提議目前仍在發改委考慮范圍內,只不過需要斟酌專家意見繼續修改完善。

2010年,因國家發改委上調出廠氣價,價改呼聲一度低落。今年,由于調價未能成功傳導至終端,天然氣價改議題重新升溫,由石油公司主導擬定的最新一版草案再被遞交至國家發改委。

正在業內征求意見的定價方式是市場凈回值法,即將某城市(可能是上海)的氣價作為市場中心價格,建立其與LPG、燃料油的價格變化掛鉤公式,再以該公式反向回推,計算出各省門站價和各氣田出廠價。

這一方案得到三大石油公司的普遍支持。中石油、中石化、中海油三家企業相關負責人均對記者表示,較此前的定價方法,這一輪方案更從市場角度定價。

不過,不少專家仍持反對意見。劉毅軍認為,該方案的一個重要基礎性工作是市場中心價格的確定。此外,在可替代能源選擇上,應針對不同用氣市場及消費用戶,對其使用的替代燃料進行細分,再分別確定天然氣的市場參考價,然后進行加權。

“本方案高估了政府對同一地區市場不同用戶和不同地區市場用戶用氣決策的了解能力,真正執行時仍會演變為對各省門站價制定過高!眲⒁丬姼嬖V記者,該方案對上游生產商的調峰責任和調峰定價問題只字未提。

固化壟斷
  “從這幾種受器重的天然氣價改方案不難看出,它們更多的是反映石油公司的利益訴求!鼻笆鼋咏l改委人士對記者表示,上述定價草案均為石油公司所推動,目的是鞏固或強化其現有的天然氣壟斷地位。

雖然上下游企業一直呼吁天然氣價格與國際接軌,但二者觀念存在差異。下游認為,天然氣價格制定應具備更多靈活性,同時建立多元化市場主體,在產業鏈各環節逐步引入市場競爭機制。上游則強調,天然氣出廠價格要對接各區域市場氣價和原油價格,對產業鏈其他環節則不予提及。

劉毅軍分析指出,如果中國成品油價格改革到位,鑒于原油在所掛鉤能源中的比重,相當于很大程度上將天然氣價格與國際油價直接掛鉤。盡管方案提到當國際市場原油價格高于80美元/桶時,國產陸上天然氣出廠價不再提高,但油價真正高企時,石油公司再提與國際價格接軌的可能性很高。

“過早將天然氣出廠價緊緊掛在國際市場原油價格之上,與中國天然氣產業鏈發展階段不符!眲⒁丬娬f,未來十年是天然氣產業鏈結構變化的關鍵期,在國內特別是西部地區,保持天然氣終端價格與其他可替代能源價格的明顯價格優勢仍是長期選項。

他表示,寄希望政府過高提高基準價格,上游企業再利用市場勢力維護高價,最終將傷害天然氣產業鏈整體發展。

而市場凈回值定價思路則有意在確定標桿城市的最高門站價及調價依據后,反推各省最高門站價,石油公司可再次利用市場勢力維護高價。

劉毅軍表示,西部地區的大量用戶需要先投資才能使用天然氣,該方案對所在地區使用者的替代決策的多樣性和復雜性,明顯缺乏考慮。

至于成本加成形成的“一省一價”定價法,則將天然氣生產和管輸進行捆綁定價,天然氣供應壟斷局面非但沒有打破,連最易引入第三方競爭的長輸管網亦被全部規制到三大石油公司旗下,離最初設計的“建立競爭性市場結構”目標更加遙遠。

除在定價方案上的“良苦用心”,上游企業亦積極將觸角伸向下游城市燃氣運營網絡,試圖利用供氣優勢建構其上下游一體化壟斷版圖。

2008年8月6日,昆侖燃氣成立,該公司由中石油系統內的天然氣管道燃氣投資有限公司、中國華油集團燃氣事業部、中油燃氣有限責任公司重組整合而成。作為下游行業的后來者,昆侖燃氣在眾多二三線城市如魚得水,兩年內就布局至全國100多個城市。

一位城市燃氣運營商描述了中石油“攻城略地”過程:在東部某城市工業園區,該企業2002年就獲得城市燃氣特許經營權,合同上寫明“隨著今后行政范圍區擴大,仍在特許經營權范圍內”。此后,該城市工業園擴建新區,昆侖燃氣遂向地方政府要求在此區域特許經營,并以“若不答應,今后不再供應增量氣”為要挾,最終迫使該企業與其成立合資公司共同營運。

“對外,我們都說雙方合作得很好。私底下,我們都奉中石油為‘我們的上帝’!痹撊耸空f,“新的市場他們認為自己有能力拿下,舊有市場他們又不忍放棄,非得進入我們已經營的區域。如果你不答應,他們的原話就是‘我非常不高興,我們的感覺非常不好’!

2009年至2010年間,昆侖燃氣進入競爭對手所在的城市時,往往要求和該城市燃氣運營企業建立合資公司來共同營運,且昆侖燃氣股份必須占51%及以上,并且要合并合資公司的財務報表。

“這是讓你很難過的事情!绷硪粯I內人士直言,由于供氣量和長輸管道均掌握在中石油手中,缺失話語權的下游企業往往只能唯命是從,用自己的市場去換取更多的天然氣資源。

過去一年內連發兩起的天然氣爆炸事故,令經驗不足、技術落后、人才缺乏的昆侖燃氣稍微收斂起擴張之勢。業內人士介紹,進入2011年以來,昆侖燃氣不再謀求合資公司控股權,訴求降低至參股即可,比例從30%到40%不等。

但中石油并未因此停止固化其壟斷地位的步伐。記者獲悉,7月初,在中石油游說下,江西省發改委發文,要求日供氣量達5萬立方米以上的用戶由中游或省管網公司直供,其供氣不再屬于城市燃氣運營商。

“看到這個文件,我真是哭笑不得!眲⒔芨嬖V記者,與其他城市燃氣企業一樣,其所在的中華煤氣公司在天然氣到達前一年至三年開發和培育這一市場,前期投入較大,期待的就是天然氣供應充足時,利用工業用戶的大用氣量一點點收回前期投入,“工業氣價格較民用氣價格高,且服務管理成本相對較低,結果我們替中石油培育了市場!

劉杰擔心,如其他城市也陸續效仿江西做法,民營外資背景的城市燃氣企業的生存空間將愈來愈狹小。業內人士稱,這不止是一家石油公司的個別行為,上游企業均在效仿。

管輸突破
  7月12日,《天然氣基礎設施建設和運營管理條例》征求意見稿(下稱《條例》)完成,這是自2009年底啟動《條例》編制以來的第五稿,旨在打破天然氣長輸管道壟斷,建立第三方準入制度和相關監管規范。該稿目前仍在征求意見,尚未上報國務院。

“現在天然氣市場的核心問題是,石油公司借長輸管道來控制整個市場,造成氣源單一、上游主體單一,價格改革自然無法推動!敝袊痛髮W(北京)工商管理學院副教授陳守海對記者表示。

多位專家在接受記者采訪時均認為,天然氣價改的根本前提是打破上游壟斷引入競爭,由此不僅下游可實現市場定價自主權,且在一個競爭的市場環境中更易形成市場化氣價機制。而在天然氣資源尚不充足的現狀下,打破管輸壟斷或將成為氣價改革的突破口。

目前,主要干線長輸管道建設和運營均由三大石油公司把持,一般企業根據所發現的氣田和運氣目的地進行規劃,報國家發改委批準后開工建設。管輸價格亦由國家發改委根據成本核算加上一定利潤率來核定,實行“老線老價、新線新價、一線一價”模式。

由此帶來的問題是,倘若中石化在中石油所建管道沿線新發現氣田,后者往往不同意前者使用其管道輸氣或有限制條件地允許使用,若雙方協商不好,中石化就需要另修一條管道以保證氣能夠順利送出。同時,若某城市只由一條長輸管道送氣,下游企業就只能從該管道營運主體處購氣,完全沒有選擇自由。

進口LNG亦存在類似問題。目前,唯有三大石油公司被授權在沿海興建LNG接收站,堵死了下游企業尋求國外氣源的道路。早在2006年,新奧集團就獲國家發改委批準,可自行進口LNG,但直至今日,這一進口權仍未兌現。

“雖然給了我們進口權,但實際運作到處是壁壘,不讓你建接收碼頭,只能用三大石油公司的碼頭,但人家不給用,所以你的進口氣根本進不來!毙聤W能源控股首席執行官張葉生希望,盡快放開中游市場,實現企業在氣源和用量上的自主權。

陳守海形容,長輸管道就像高速公路,如果只能跑自己公司的汽車,就只發揮了最低效能。要想發揮最大作用,就是要讓大家都能走,收錢即可。

上述《條例》正是要在長輸管道建設運營中引入競爭主體。參與條例編制人士告訴記者,《條例》第一稿共10章70條,對第三方準入細則進行了詳細規定。

《條例》規定管道建設可由不同背景的市場各方主體競標參與,并通過租賃形式簽訂長期運輸合同,當氣源充足時,下游企業可自由選擇供氣商,租用管道運氣即可。三大石油企業下屬管道公司若要參與競標,則該公司必須獨立核算,并公示運力信息、服務主體,以求公開、公平、公正。

2010年8月,中國城市燃氣協會曾組織上下游企業召開座談會,針對管道放開政策發表意見。會議剛開始,中石油即對下游企業提出的修改意見大加諷刺,隨即三大石油公司迅速聯手,對管道放開建議嗤之以鼻,一度讓會議無法繼續。

知情人士告訴記者,《條例》爭執主要有兩方面,一是管道規劃,中石油堅持目前的全國統一規劃政策,不便明說的原因是所謂能源局規劃即交給中石油規劃,可最大程度實現企業利益。地方政府則提出,氣源和用氣點不涉及跨省問題時,管道由地方規劃。中石化對此持中立態度。

第二個爭執焦點是投資建設主體如何確定!稐l例》初稿提出由國家發改委對項目進行特許權招標,價低者得。中石油對此強烈反對,仍認為管道是企業項目,不應交由國家招標;國家能源局則認為每個項目均需招標過于麻煩。

記者獲悉,《條例》第五稿已刪減至6章內容,僅簡單規定了管道兩級規劃原則,回避了投資建設主體確定程序、營運規則、管輸價格制定等問題,只籠統概括為審批核準制,至于如何申請、誰去申請、以何標準核準、是否獨立核算等均未提及。

參與編寫人士說,“最新稿較前幾稿改動很大,并不一定是越改越好!2009年12月,《條例》曾以每周一版的速度連續推出三稿,2010年底才完成第四稿,“兩年前認為很快就會推出,現在反倒沒有時間表了!

改革下一步
  韓曉平表示,天然氣價格如何改革,取決于該產業如何改革,F在,政府面臨兩個選擇,一是上游放開準入形成多元化競爭主體,最終由供求關系決定價格;二是在維持上游壟斷框架下優化政府定價。

“放開市場、引入競爭,是解決政府定價缺陷和天然氣供應不足的最佳辦法,否則價改的結果只能是失敗!表n曉平說。

陳守海則認為,放開上游價格必須資源供應比較充足以及管道成網。資源充足可避免因緊缺造成的價格放開后扶搖直上,管道成網則可改變當下的定點供應狀況,當同一氣源的天然氣可從不同管線進入某座城市時,競爭格局亦可形成。若這兩個條件均未滿足,所謂天然氣價改也只能是壟斷框架下政府定價模式的科學化。

當下,業內人士普遍認為,年內天然氣價改已難有大動作,特別是不大可能再次大規模提高天然氣價格水平。

“可以推出機制改革為主、局部價格上漲為輔的措施!眲⒁丬娭赋,短期可對銷往長三角地區、珠三角地區的天然氣,加大價格上浮區間。

劉毅軍還指出,由于國內天然氣終端價格與替代能源的比價過低,未來較長一段時間內,機制改革和價格上漲仍會交織在一起。

從中長期來看,劉毅軍認為,天然氣價改可從四方面入手:首先,優先解決價格相對較高的進口氣銷售問題,對珠三角、長三角、環渤海三大地區市場加大價格上浮區間,保證國內長期用氣安全,甚至在珠三角地區可嘗試全部進口天然氣市場化,以此作為解決進口天然氣消費的主要方法。

其次,國家確定天然氣出廠基準價格的方式不宜改變,適度提高其他地區價格上浮區間,適時逐步提高天然氣出廠基準價格。同時,將資源稅等改革與逐步提高天然氣出廠基準價格統籌考慮,輔以財政轉移支付和規劃留用產氣區指標等方式,作為解決滿足西部地區使用天然氣的主要方法,但要并行研究將利益補貼到天然氣用戶的制度。

再次,對造成冬季用氣緊張,用氣量季節差、峰谷差較大的北京、上海、武漢等城市,在推行差別氣價政策之后,研究推行其他省會中心城市的差別氣價政策,輔以一定法律、行政手段,明確不同環節供氣企業的調峰責任,從應急預案等行政手段為主逐步轉向經濟手段為主,以解決大規模用氣后的調峰問題。

最后,在長輸管道上,政府在堅持“新線新價、一線一價”基礎上,繼續研究完善干線管道聯網定價,并積極大力推進第三方接入制度建設,著手開展管道獨立運行前期工作。

“在相當長時期內,國內還無法形成相對成熟的天然氣現貨和期貨市場!眲⒁丬娊ㄗh,不妨以以上海為中心的長三角地區為首選,以政府管住管道為前提,先探索建立天然氣交易中心,再摸索天然氣與替代能源的比價關系。


最后更新時間:2011-08-03 10:20:29